Prospettive per la pianificazione urbanistica in Campania con l’architetto Verderosa

Prospettive per la pianificazione urbanistica in Campania con l’architetto Verderosa

14 Giugno 2021

Oggi si terrà in modalità webinar il convegno organizzato dagli ordini degli architetti e degli ingegneri della provincia di Avellino dal titolo “Prospettive per la pianificazione urbanistica in Campania”, per introdurre i temi trattati abbiamo incontrato l’arch. Antonio Verderosa, uno dei maggiori esperti in Campania della materia in quanto specialista in procedure edilizie, urbanistica comunale e pianificazione territoriale. Verderosa è stato progettista e consulente di numerosi Piani Urbanistici Comunali, nonché di opere strategiche di rilevanza nazionale ed autore di molteplici pubblicazioni. Con il suo intervento traccerà gli spunti di approfondimento per i temi del dibattito: dalla ricognizione degli strumenti di pianificazione generale in Campania ed in Irpinia, ai motivi che spingono a pianificare, alle difficoltà, alle considerazioni sulle diffide e sull’intervento sostitutivo della Regione.
Architetto, quale è  lo stato della pianificazione generale in Campania?
La stragrande maggioranza dei 550 Comuni della Campania ha adottato ed alcuni approvato strumenti urbanistici obsoleti, non in linea con la Legge Regionale 16 del 2004. A dieci anni  dall’entrata in vigore del Regolamento 5 del 2011, infatti, sono solo 71 (pari al 13% circa del totale) quelli che hanno approvato un Piano urbanistico comunale. Percentuali al ribasso che fanno riflettere. Gli altri 479 (l’87% circa) hanno adottato o approvato un Piano regolatore generale, moltissimi detengono ancora il  Programma di Fabbricazione risalente all’epoca della Legge Urbanistica 1150 del 1942 o sono addirittura privi di uno strumento urbanistico. Dati che evidenziano un ritardo atavico di programmazione urbanistica e di sviluppo, anche economico, e di evidenti ricadute anche in termini di sicurezza e assetto del territorio.
La situazione  in Irpinia?
In Irpina la situazione è ancora più critica, a dir poco disastrosa, in quanto su 119 Comuni, i PUC approvati sono solo 17, quelli adottati 14, quelli in cui si  è avviata la sola  fase preliminare 24, quelli che hanno dato incarico della redazione del PUC sono 72. Ciò comporta che ben 38 Comuni sono completamente inerti, 72 comuni sono ancora dotati del vecchio e superato PRG e ben 30 sono privi di strumento urbanistico in quanto dotati ancora del Programma di Fabbricazione. Numeri, allarmanti e preoccupanti, questi che non possono condurre l’Irpinia in una moderna concezione di programmazione territoriale futura e sviluppo armonico coerente con le tematiche regionali e nazionali.
Le cause dei ritardi?
Ritengo che  tra i maggiori fattori che scoraggiano dall’intraprendere un percorso di piano comunale moderno ci sono purtroppo: il disordine urbanistico edilizio dei nostri centri; la condizione emergenziale di decrescita demografica dei comuni, la crisi esasperata della finanza pubblica; un modus operandi delle amministrazioni a voler gestire i processi di pianificazione; la mancanza di personale adeguato a gestire i processi di modifica degli strumenti urbanistici ;la disponibilità di deroghe normative che dall’eccezione sono oramai diventata la regola.   La gran parte del territorio regionale è travolto dal complesso delle su esposte problematiche. La legge urbanistica della Regione Campania, la n. 16, è del 28 dicembre 2004. La norma urbanistica regionale ha poi subito modifiche nel 2011 non con una legge ma con una norma regolamentare. Anche questa è una grossa stranezza. Una legge regionale che viene modificata nei contenuti e nelle procedure applicative di formazione degli strumenti urbanistici, da una Delibera di Giunta Regionale. Questa indeterminatezza a mio avviso ha spinto in via definitiva il legislatore regionale a spingere verso una revisione della  principale norma che regola in Campania il Governo del Territorio. Si parla di sviluppo ma non possiamo pensare che i Comuni governino la loro crescita con i Programmi di Fabbricazione,adottati nell’immediato post-guerra, pensando che siano l’ordinario volano di sviluppo. Solo una politica miope può pensare ciò.
Quali sono i motivi  che spingono a pianificare ?
Sono diverse le ragioni per cui un comune decide di intraprendere un piano urbanistico comunale. La ragione predominante oggi sembra essere legata alla necessità di ottemperare a obblighi amministrativi, connessi alla perdita di efficacia dei PRG e dei Piani di Fabbricazione vigenti, in relazione ai piani territoriali di coordinamento approvati. In virtù della legge urbanistica regionale n. 16 del 2004, art. 44, era stabilito che i comuni dovessero adottare il PUC entro due anni dall’entrata in vigore del PTCP. In seguito, il Regolamento n. 5 del 2011, art.1, prescriveva che i piani regolatori generali ed i programmi di fabbricazione vigenti perdessero efficacia dopo trentasei mesi dall’entrata in vigore dei PTCP. Poi anche questa norma è stata modificata. Da questo punto di vista le successive proroghe stabilite dalla Regione Campania, comprese le più recenti introdotte dalla legge regionale n. 38 del 2020 all’art. 29, sono ritenute un ulteriore deterrente rispetto alla decisione di procedere a pianificare. A volte, avviare un processo di Piano può risultare traumatico per i comuni in cui permane un residuo di piano che risulta superiore alla possibilità edificatoria del PUC da progettare e produce una corsa per assicurarsi la possibilità di edificare prima che, con l’adozione del piano, secondo il Regolamento n. 5 del 2011, art.3, scattino le misure di salvaguardia ai sensi dell’art.10 della Legge Regionale 16 del 2004.
Un’altra ragione essenziale che spinge a pianificare è la necessità di sanare delle situazioni di disordine pregresse, attraverso il ridisegno di una struttura urbana che risulta inadeguata a rispondere ai bisogni dei cittadini. Su questo tema spesso emerge un’aspettativa rispetto agli effetti del piano che va ben oltre i poteri della pianificazione. Un esempio chiave riguarda la questione delle costruzioni al di fuori delle regole che in alcuni comuni campani costituiscono un’emergenza: il piano urbanistico è ritenuto in alcuni comuni, in maniera del tutto infondata, una possibile soluzione all’abusivismo. Tra le ragioni per cui si decide di pianificare non è marginale inoltre, la volontà di favorire il benessere, occasioni di occupazione e uno sviluppo sociale, a partire dalla rigenerazione e riqualificazione dell’edilizia esistente.
E quali sono i motivi  della difficoltà a pianificare?
Tra le ragioni alla base della difficoltà di intraprendere l’iniziativa urbanistica è da rilevare, prima di tutto, una certa resistenza culturale dei comuni rispetto ai processi di pianificazione, che è dovuta all’assenza di rigore che ha per tanto tempo imperato nell’urbanistica e che tuttora persiste perché supporta le dinamiche spontanee. Anziché procedere con l’implementazione dei PUC, a volte i comuni preferiscono agire attraverso scorciatoie, proponendo varianti ai piani vigenti.  Per esempio, si può disporre una variante allo strumento urbanistico vigente per realizzare un’opera pubblica puntuale art.19 del D.P.R. n. 327 del 2001 o per un privato ai sensi dell’art. 8 del DPR 160 del 2010.
Vi è stata difficoltà di comprensione del passaggio da PRG a PUC ?
Il passaggio dal PRG al PUC non è stato ben compreso in Campania: spesso i PUC ripropongono la logica dei PRG. Ciò in parte è anche imputabile alla legge n. 16/2004 che non aveva ben esplicitato la distinzione, che invece è stata meglio chiarita con il regolamento n. 5 del 2011. Non si è trattato di un passaggio indolore, soprattutto per quanto riguarda la comprensione della valenza diversa delle due componenti strutturale e programmatica. Per il PRG la zonizzazione funzionale, i vincoli stabiliti puntualmente, definivano una struttura consolidata del piano; per la definizione del PUC, occorre muoversi in modo diverso e non tutti gli uffici tecnici dei comuni sono preparati a farlo. Da questo punto di vista, si ritiene che non ci sia tutta la competenza necessaria né degli amministratori né degli uffici tecnici per comprendere la portata innovativa legata alla struttura del piano. Questo è un altro elemento che incide sulla difficoltà a pianificare. Ad essere penalizzata è soprattutto la componente programmatica.
Quali i temi spinosi della pianificazione urbanistica in Campania?
Tra i temi più spinosi emerge, prima di tutto, l’importanza di contenere il consumo di suolo; sembra molto più utile intervenire sul costruito, recuperare i grandi contenitori e promuoverne il riuso, attivarsi per una rigenerazione urbana e rurale sostenibile. È opinione diffusa che l’edilizia vada ripensata diversamente: non si deve fermare, ma deve cambiare la sua area di interesse, rivolgendosi al recupero delle città a lavorare, di concerto con i comuni, gli enti locali, le associazioni di categoria. Un altro tema importante è quello delle emergenze ambientali che implicano il dialogo con altri enti, che spesso genera difficoltà. Soprattutto per i comuni delle aree interne è ritenuto essenziale preservare e riconnettere i segmenti della rete ecologica, e lavorare per definire le potenzialità dell’uso del suolo in termini di sviluppo rurale. È necessario, inoltre, affrontare il problema della crescita della città al di fuori delle regole per provare a trovare delle soluzioni concrete, al di là dei pregiudizi e delle interpretazioni fuorvianti che spesso emergono dal dibattito pubblico. Allo stesso modo, sarebbe utile confrontarsi in maniera seria e concreta con il problema delle ordinanze di demolizione, che, per le dimensioni del fenomeno in alcuni territori, se attuate, rischiano di produrre problemi maggiori di quelli che si propongono di risolvere, per l’entità dei costi, la quantità di rifiuti da smaltire, la dimensione delle tendopoli da allestire per dare alloggio a coloro i quali rimarrebbero senza casa. Si rischia  di risolvere il problema urbanistico e di aprire una piaga sociale.
E’ concreto il  rischio commissariamento per i Comuni inadempienti ?
La regione Campania ha stabilito il termine perentorio del 30 giugno 2021 per l’adozione dei PUC e del 31 dicembre 2021 per l’approvazione, altrimenti si provvederà con l’esercizio dei poteri sostitutivi e quindi con il commissariamento dei comuni. Infatti, la Legge regionale 38 del 29 dicembre 2020 contiene interessanti novità relativamente ai temi dell’Urbanistica e dell’Edilizia. In particolare l’articolo 29 della legge proroga i termini per la approvazione dei PUC modificando l’art. 44 della Legge Regionale 16 del 2004. Il nuovo termine per l’approvazione del Preliminare di Piano Urbanistico Comunale è fissato al 31 marzo 2021.  I Comuni adottano il Piano urbanistico comunale (PUC) entro il termine perentorio del 30 giugno 2021 e lo approvano entro il 31 dicembre 2021. Slitta al 31 dicembre 2021, il termine entro cui, per i Comuni sprovvisti di strumentazione urbanistica,scattano le norme previste dall’articolo 9 del DPR 380 del 2001, che bloccherà ogni sorta di edificazione.
In cosa consistono le diffide della regione ai Comuni inadempienti ?
La legge regionale 22 dicembre 2004 n. 16 stabilisce che la nuova strumentazione urbanistica per il governo del territorio al livello comunale è costituita dal PUC, dal Regolamento Urbanistico Edilizio Comunale (RUEC) e dall’Atto di Programmazione degli Interventi. Il PUC è dunque uno strumento urbanistico unitario che si articola in una componente strutturale valida a tempo indeterminato e in una componente programmatico-operativa, da rielaborare con elevata frequenza, che viene correntemente denominata “piano operativo comunale” – POC. Sostanzialmente  il PUC si compone e comprende obbligatoriamente due articolazioni: la componente strutturale e la quella programmativa-operativa. La Circolare della regione Campania n. PG/2021/0158403 del 23.03.2021, inaspettatamente informa invece i comuni che possono liberamente dotarsi del piano strutturale, rinviando ad un indefinito futuro il piano programmatico-operativo e/o anche rinunciandovi del tutto.  Esaminiamo quindi il caso di un PUC costituito dal solo Piano strutturale. Esso ovviamente recepirà tutti i vincoli dei piani sovraordinati: piano di bacino, paesistico, del parco, sic, zps, altre aree protette, buffer ecologici, etc. e poi individuerà gli ambiti trasformabili, per i quali dovrà definire le regole da rispettare nelle trasformazioni edilizie ed urbane consentite.  Individuerà anche infrastrutturazioni di iniziativa pubblica quali:  una strada, un asilo, un centro sociale, un area sportiva. Se poi mancheranno le risorse economiche per la loro realizzazione e cioè fondi per l’esproprio e per la esecuzione dell’opera pubblica, tali previsioni localizzative allo spirare del quinquennio successivo decadranno e l’intero Piano Strutturale, che doveva avere valenza a tempo indeterminato, sarà pregiudicato e del tutto irrealizzabile nelle previsioni. Analogamente sotto il profilo generale dell’attuazione ci saranno forti criticità, in quanto  gli interventi privati consentiti verranno attivati e posti in essere da ciascun proprietario fondiario secondo la totale casualità temporale. Ciò senza alcuna programmazione. Conseguentemente,  il Comune non potrà svolgere alcuna programmazione né tantomeno  individuare una scala di priorità degli interventi, svolgere attività per il rinvenimento delle risorse occorrenti e creare sinergie secondo una visione strategica ed unitaria.  Esattamente ciò accadeva con il desueto Piano Regolatore Generale della Legge 1150 del 1942 e della Legge Regionale 14 dek 1982.  In conclusione con una semplice Circolare che non rappresenta una fonte legislativa, si introduce una sostanziale innovazione in stridente violazione delle disposizioni legislative attualmente  vigenti rappresentate dalla Legge Regionale 16 del 2004 e Regolamento 5del 2011, di qui la necessità di una revisione urgente dell’impianto normativo.
Grazie per le approfondite nozioni di urbanistica.
A lei.